出租耕地終止之法律問題與補償金發放爭議-以彰化縣政府與清水合作農場為觀察對象
壹、 前言
耕地三七五減租條例，訂立於民國四十年六月七日 ，距今已有五十餘年之久。這個因國民政府來台所實施之法律，有其時空背景。但在近來台灣經濟高度發展，地方政府相繼實施市地重劃，相關租佃爭議之法律問題又成為重要問題。此是因為背後潛藏鉅額經濟利益，因為依平均地權條例第六十三條規定，因重劃而終止租約，佃農可領取重劃計劃公告現值，減除增值稅三分之一之土地現款 。
作者於去年上網標得彰化縣政府發布之「彰化縣政府與保證責任台中縣清水合作農場間未自任耕作租佃爭議訴訟案」與「彰化縣政府經管位於臺中港特定區（市鎮中心）市地重劃區內出租耕地租約補償訴訟案」兩項標案，因此得以親身觀察彰化縣政府與清水合作農場間有關違規耕作之種種情形，對於補償金發放時間點兩造看法亦有出入，因而興起研究本議題。
貳、 本論
於本段論述中，作者將自我國司法實務面來分析下列幾個問題:
(一) 何謂耕地租賃?
(二) 「不自任耕作」與「繼續一年不為耕作」之區分，以本研究計劃觀察對象，具體缺失事項如何涵攝於法規?
(三) 因市地重劃致令租約終止，則補償金發放之時點?
一、 耕地租賃之法律問題探討
由於此類案件，佃農提出確認租佃關係存在之民事訴訟，必須先解釋其與地主間屬「耕地租賃」，如果非屬耕地租賃，則無耕地三七五減租條例之適用，原告將立即面臨無確認利益而將遭敗訴駁回之命運。
(一) 適用法律依據
耕地三七五減租條例第一條規定「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」，再依土地法一○六條規定「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕作，包括漁牧。」，則耕地租賃之定義應依土地法一○六條之規定，即除使用農地外，尚有作為漁牧使用。
(二) 實務見解分析與整理
最高法院民事判例及相關函釋，對此也多所著墨，爰說明如下:
1. 民事判例
判例以為「「按耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言，土地法第一百零六條第一項定有明文，所稱農地，參照同條第二項之立法精神，應包括漁地及牧地在內。承租他人之非農、漁、牧地供耕作之用者，既非耕地租用，自無耕地三七五減租條例規定之適用」 ，另有判例更一步解釋「耕地租用，除漁牧外，係指租耕他人之農地 (田地、旱地) 或雖非農地，而其租用目的係種植稻、麥、甘蔗、蕃薯、茶、桑等一般農作物之土地而言。倘為林地，其使用目的又為造林者，自無主張耕地三七五減租條例第十五條所定承租人優先承受權之餘地。」 ，自上開二判例意旨均可看出「耕地租用」係指承租他人農地，漁地等，自任耕作而言，若承租目的非屬農作，即非耕地租賃。
2. 民事判決
我國最高法院在上開判例見解指示下，對於「耕地租賃」採取區分解釋，最典型看法為「所稱耕作，依土地法第106 條第2 項之規定，雖包括漁牧，但此乃謂自始即約定租用他人之土地而為漁牧，亦屬於耕地租用而已，非謂凡屬耕地租用，即可任意變更農地原有性質而為漁牧使用。」 。
3. 相關函釋:
我國行政機關也於「耕地租賃」之問題，表達相關見解，如「按耕地三七五減租條例第一條土地法第一百零六條規定承租人於原承租之耕地內磚砌養魚池養魚，非屬變更用途或地形」 、又如「「有關「養殖」參照農業發展條例及土地法規定，亦屬「耕作」範圍，至承領人是否自為耕作，應於現場調查時認定之」 。
(三) 簡評實務見解與函釋:
首先必須了解者為，農業發展條例第二十條規定「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。」，是八十九年一月四日以後成立之耕地租賃契約，應適用民法、土地法規定。而本研究計畫所設定對象，均係在民國三十六年間成立合作農場，由合作農場與彰化縣政府訂公用耕地租賃契約，再放領予其他佃農，因而均有耕地三七五減租條例適用。
綜觀實務見解，雖承認支付地租，使用他人農地，為耕地租賃，但實務見解顯然在後期發生微妙變化。早期實務見解認為農作、漁牧等均屬「耕地租賃」範圍，最高法院並將之選為判例，但後來最高法院又發展出另一項看法，即如訂約時即為耕作農地，日後改為漁牧，非「耕地租賃」。
這是實務在判例框架中力求突破的表現，按我國雖為大陸法系，但在司法運作中，判例與決議卻占有重要的指導地位 ，大法官於釋字第一八五號解釋即表示判例可成為違憲審查標的，依此可知判例具有法律效力，如果下級審法院判決違反判例，下場通常為「原審判決廢棄」。但在本研究計劃列舉出之數法院實務，其在肯定判例前提下，作限縮解釋，這應是實務亦體認任意擴張解釋「耕地租賃」範圍，將導致真正土地所有權人回收土地困難。
反觀，行政機關之函釋，則僅就法律條文作文義解釋，僵硬適用法條，幸而大法官亦指出法官審判時，得依法表示適當之見解 ，因此行政機關之函釋僅具參考價值。
二、 不自任耕作與繼續一年不為耕作之區分
依耕地三七五減租條例第十六條規定，租約無效之要件為「不自任耕作」，而第十七條則規定終止契約事由，其中之一即為「繼續一年不為耕作」，上開二法條之差別在於如佃農之行為屬租約無效之情形，則地主可逕自收回農地，反之如屬終止契約事由，則地主尚需踐行「終止契約」之觀念通知，始得收回農地。
(一) 「不自任耕作」之定義
1. 條文規定
耕地三七五減租條例第十六條規定：「承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。
2. 實務見解整理
(1)承租人自任耕作之見解:最高法院認為「承租人應自任耕作」者，應包括其家屬在內，係指耕地三七五減租條例第十六條第一項所稱之「承租人應自任耕作」者而言」 ，本判例於其判決理由內指出「被上訴人一戶之內，共同生活之親屬有數人能自任耕作，縱使部分家屬在他處有其他工作或在求學而不自任耕作，仍應視為其有自耕能力」。因此同居一戶內之家屬有數人，縱有部分家屬不自任耕作，亦不影響「自任耕作」之認定。
(2)合致於「不自任耕作」之構成要件行為:就相關判例判決、決議與函釋，整理如下
A.承租耕地建屋居住:判例指出「如承租人以承租之 土地建築房屋居住或供其他非耕作之用者，均不在自任耕作之列，應構成同條第二項所定原訂租約無效之原因。」 。但並非所有建屋，均為法所不許，實務亦指出「佃農在承租耕地上固允許有農舍之存在，但茲所謂農舍，乃以便利耕作而設，並不以解決佃農家族實際居住問題為目的。」 。
B.轉租或借用:判例亦認為「依耕地三七五減租條例第十六條第二項前段規定，承租人將耕地全部或一部轉租於他人者，原訂租約無效。」 。
C.堆置廢棄物:最高法院六十七年民庭決議認為「本件承租人既非以系爭土地供耕作之用，且堆放輪胎、廢鐵等物，無論係自己堆放抑供他人堆放，均屬不自任耕作，應准出租人收回耕地」 。
D.雇工耕作:行政院（44）台內 字第 6703 號指出「關 於雇工耕作者，依照實施耕者有其田條例第六條規定及鈞院台四十三 (內) 七八○五號令之核釋：「以雇工耕作為主體者為不能自任耕作之標準。」本案所稱情形應飭詳細查明，如確係以雇工耕作
為主體者，應視為不自任耕作，可依耕地三七五減租條例第十六條第二項之規定辦理。」
(二)「繼續一年不為耕作」之定義
1.條文規定:耕地三七五減租條例第十七條規定「承租人放棄耕作權或繼續一年不為耕作者」出租人可終止契約。
2.實務見解整理:
(1)條文解釋:最高法院判決指出「是該條例第十七條第一項第四款所稱之「繼續一年不為耕作」者，係指承租人在主觀上已放棄耕作權之意思，且在客觀上繼續不從事耕作，任令承租耕地荒蕪廢耕之情形而言」 。
(2) 合致於「繼續一年不為耕作」之構成要件行為與例外:
A.放任土地荒廢:曾有高等法院判決認為「縱如上訴人所言，土地因終年積水無法耕作，然自上訴人承租系爭土地多年以來均未見其向被上訴人發出通知或催告要求改善，反放任土地荒廢，亦與常情有違，益見其所稱不可抗力之情形並不存在，不得歸咎於被上訴人。」 。
B.例外:若承租人係為配合地力而休耕，則無所謂任令土地荒廢之情形 。
三、本研究計劃觀察對象之違規情節與應涵攝之法條
由於彰化縣政府對放耕予清水合作農場作全面勘查，認為有違規情形者計一百三十筆，本研究計劃即在探討這些違規情形是否存在所謂「不自任耕作」之問題。
(一) 違規情形分類
該一百三十筆土地，又可再作下列細分:
1. 地鋪水泥、瀝青或搭蓋建物
此種情形大都為承租人將農地全部或一部鋪上水泥、瀝青，以為出入方便、又於農地上搭建鐵皮屋，房舍等。
2. 出入通道已為或為道路使用
在實地會勘過程中，彰化縣政府會勘人員亦發現承租之土地，部分被鋪上瀝青，而成為公共出入之道路。
3. 田地目供養殖用、養地目卻供耕作用
彰化縣政府會勘時，發現農地所登記之地目為「田」，卻有承租人開挖為漁池，而登記地目為「養」者，其上種植水稻。
4. 部分或全部未耕種
勘查過程中，有部分農地其一部或全部荒廢致令雜草叢生，顯未耕作。
(二) 違規情形之法律分析:
1. 地鋪水泥，搭蓋建物:
A.就地鋪水泥而言，應屬破壞地力，而造成所謂「不自任耕作」之情形，但佃農通常會抗辯「此為農作所必需」，由於農業發展條例第三條就農業用地作如下解釋「指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：
(1)供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。
(2)供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。
(3)農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍 (藏) 庫、農機中心、蠶種製造 (繁殖) 場、集貨場、檢驗場等用地」，如其鋪水泥係為了當曬場，則仍可認屬「作農業使用」。因此，依具體情形來評判即相當重要。
(A) 在被認違規情形之土地中，許多農地鋪上水泥均是為便利其上房舍出入使用，故而在判斷「是否農地農用」，就必須再連絡佃農興建房舍之目的是為供居住使用還是為放置農機具而設。
(B) 較特殊者有二例，均與宗教信仰有關。其中一筆土地，因鄰地建有土地公廟，其廟前廣場約有十平方公尺占用佃農承租之土地，在此有必要詳為說明:
a. 農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第 8 條第2款：「農業用地存在之土地公廟、有應公廟等，其面積在 10 平方公尺以下者。」認為仍符農地作農業使用，考其原因為因宗教信仰之關係，是以特例處理。然若有一面積大於 10 平方公尺之土地公廟同時存在於數筆農業用地上，如其中一筆農業用地供該土地公廟使用之面積在10平方公尺以下，則該筆土地是否符合作農業使用規定？
b. 農委會對於上開問題表達看法如下「其得認定為作農業使用者，係指該廟之面積極小、且在 10 平方公尺以下者而言，並非得彙集數宗農業用地興建較大面積之土地公廟，故本案仍請依前開立法意旨核處。」 ，依該函釋可知土地公廟僅限於小面積之土地公廟。本案之土地公廟占地面積約二十坪，是不符農地農用規定。
c.在該案例中，由於是他人占用佃農承租之土地，佃農放任不管，此屬「主觀上放棄耕作權」或「繼續一年不為耕作」之問題，非「不自任耕作」範圍。
B.就搭建房舍而言:實務認為農舍僅為便利耕作而設 ，故而實地勘查時，必須注意該房舍是否放置農具、觀察內部擺設是否足供個人居住使用，如判定為供個人居住使用，即成立「不自任耕作」之構成要件，租約無效。在觀察對象之案件中，曾有佃農於農田上方架高，設貨櫃賣檳榔，其下種植農作，如此是否可認「不自作任耕作」?本文作者認為，佃農於農田上方架高設貨櫃，顯與農作無關，且令設置貨櫃所處農田無法完全利用，應為「不自任耕作」。
2.出入通道已為或為道路使用:該道路之開闢，是否為「農路」?是否存在必要性，仍應具體判斷。在觀察之案件中，有一農田，緊鄰占地約千坪之工廠，開闢之道路，可容納大貨車通行，且路之盡頭為工廠卸貨區，則該道路之開闢，顯非為農作使用。另有農田，已緊鄰主要道路，卻仍再開其他道路鋪設瀝青，明顯係供其他住戶出入使用，此仍非「農路」。
3.田地目供養殖用、養地目卻供耕作用
所謂「田地目供養殖用」，此必須再判別最初雙方訂約時，其約定為何，若僅限於耕地使用，則日後變更為漁牧使用，即合於不自任耕作之要件 。反之，一開始未約定限於耕地使用，則即令作漁牧使用，仍屬「自任耕作」定義。
至於養地目卻作耕作使用，此是否屬不自任耕作?內政部即表示地目等則制度與土地使用現況多已失實，內政部已逐步廢除地目等則制度 。又實務亦指出雖非農地，而其租用目的係種植稻、麥、甘蔗、蕃薯、茶、桑等一般農作物之土地而言，即為耕地租用 ，因而此部分爭議，彰化縣政府與佃農間已達成協議認為無不自任耕作之問題。
4.部分或全部未耕種
此部分情形，屬佃農任令土地荒蕪廢棄，屬「繼續一年不為耕作」之定義，出租人即彰化縣政府可終止租約。
四 市地重劃後，補償金發放時點
依平均地權條例第六十三條規定出租之公、私有耕地因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，由直轄市或縣 (市) 政府逕為註銷其租約並通知當事人。同時另規定重劃後分配土地者，承租人得向出租人請求按重劃計畫書公告當期該土地之公告土地現值三分之一之補償。重劃後未受分配土地者，其應領之補償地價，由出租人領取三分之二，承租人領取三分之一。
因平均地權條例第六十三條規定，一旦土地位於重劃區內，其上有租佃契約，均會引來許多爭議。本研究計劃之觀察對象，其重劃區內土地，因主辦機關為台中縣政府，採取「重劃後分配土地」方式進行，彰化縣政府於重劃後取得抵價地，再由佃農向彰化縣政府請求三分之一補償費。因存在鉅額利益，站在佃農立場，自係希望能立即取得補償費，但在彰化縣政府立場，主張必須接管土地後，始能發放補償費。因此何時佃農取得補償金請求權即相當重要。
此外，我國民法就遲延利息尚可另外再請求 ，故而佃農之請求權得行使始，佃農催告彰化縣政府，迄彰化縣政府給付補償金止，期間之遲延利息可另請求之，以本件補償金總發放數額為十一億五千萬元，遲延利息之計算亦相當可觀。
(一)佃農主張請求補償金之時點:佃農之律師均主張應自台中縣政府公告禁建或禁耕時開始，佃農即取得補償金之請求權，該主張大致如下:
1.自台中縣政府九十四年一月公告市地重劃，重劃區內土地禁耕、禁建始，佃農即無法再為耕作，損害已開始。
2.依平均地權條例第六十三條，佃農請求之對象為彰化縣政府，彰化縣政府負有補償義務，至於彰化縣政府何時取得土地，乃台中縣政府與彰化縣政府之問題。
(二)彰化縣政府主張請求補償金之時點:作者擔任彰化縣政府之訴訟代理人，主張應自彰化縣政府於九十八年六月一日始，接管台中縣政府土地，佃農始取得補償金請求權:
1.市地重劃，主辦機關為台中縣政府，彰化縣政府僅是土地所有權人，是補償機關應為台中縣政府。
2.依據各縣市政府市地重劃標準作業流程，其發放補償費與土地接管之時點，均在抵費地標售前，地籍整理及權利變更登記後，而所謂「土地接管」即為台中縣政府將土地交付予彰化縣政府占有之意思。
3.市地重劃為公權力之行使，若依佃農之主張，則彰化縣政府豈非未取得任何補償而先付出一筆補償金，若日後重劃失敗，彰化縣政府豈非尚需再與佃農訴訟!
(三)評釋:
1.對於補償金發發時點為何，應先了解平均地權條例，發放補償金義務之機關，應為主辦機關，即台中縣政府，此可自平均地權條例第六十三條之文義看出 。
2.在確立補償機關為主辦市地重劃機關後，則應討論者為，土地所有權人何時取得新分配之土地，如此即可確立補償金發放之時點:
(1)市地重劃之流程如下:
1.公告禁建及禁耕。
2.公告土地重新分配結果，經三十日無人異議而確定。
3.辦理重新分配後土地之登記事宜。
4.土地接管。
(2)按，在台中縣政府公告禁建與禁耕時，原土地所有權人仍為彰化縣政府，其與佃農間之租佃契約因受外力因素而無法繼續履約，此即為民法第二六六條規定「因不可歸責於雙方當事人之事由，致一方之給付全部不能者，他方免為對待給付之義務；如僅一部不能者，應按其比例減少對待給付。」，因此佃農雖無法繼續耕作，但其亦免除支付佃租之義務。至於耕作物及地上物補償，平均地權條例第五十九條已責成主辦機關查估補償之。
(3)又，主辦機關公告重新分配結果確定後，平均地權條例第六十二條規定「市地重劃後，重行分配與原土地所有權人之土地，自分配結果確定之日起，視為其原有之土地」。該條文之意思為新分配之土地於分配結果確定之日起，所有權人即為彰化縣政府，此於民法物權稱之為「原始取得」，若依法而言，應自九十六年七月三十一日公告結果確定後，彰化縣政府即取得土地所有權，應負補償義務。
(4)至於土地分配登記之問題，依民法第七五九條規定「因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應經登記，始得處分其物權。」，本條明定「非因法律行為」而取得不動產物權，需經登記始可處分。然此僅是不動產物權是否存在處分權而已，與所有權是否已取得沒有必然關係。依市地重劃而取得之新分配土地，屬「非因法律行為」而取得之不動產物權，則重劃結果確定時，彰化縣政府已取得土地所有權，只是無法處分。
(5)至於土地接管之，此屬民法占有移轉之問題。占有，乃事實行為，非法律行為，是占有人對占有物需具有事實上管領力 ，故而台中縣政府何時將土地移交予彰化縣政府占有，不影響土地所有權之取得。
參、結論:
本研究計劃是將作者近半年來參與彰化縣政府與清水合作農場相關爭議案件，作一說明與反思，進而探討何謂「不自任耕作」、「不繼續耕作」，再就相案例提出扼要說明，此外對於補償金發放，其時點為何，亦有討論必要。
本研究計劃僅是提出淺見，尚有諸多細節仍待討論與深入研究。