法律問題意見書
一、我國土地徵收條例第10條第3項規定及協議價購程序是否符合正當法律程序要求?
二、說明:
(一)查「憲法第15條規定人民之財產權應予保障，旨在使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，免於遭受公權力或第三人之侵害，以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源」(釋字第596號、第709號及第732號解釋參照)。
(二)再查「國家因公用或其他公益目的之必要，固得經由法定程序徵收人民之土地，惟徵收人民土地，屬對人民財產權最嚴重之侵害手段，基於憲法正當程序之要求，國家自應踐行最嚴謹之程序。此程序保障不僅及於徵收前（例如於徵收計畫確定前，國家應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，本院釋字第409號解釋參照），並及於徵收時（例如辦理徵收時，應嚴格要求國家踐行公告及書面通知之程序，以確保土地或土地改良物所有權人及他項權利人知悉相關資訊，俾適時行使其權利；徵收之補償應儘速發給，否則徵收土地核准案即應失其效力，本院釋字第516號及第731號解釋參照）」大法官會議釋字第763號解釋意旨參照。是依大法官會議釋字第409號、763號解釋意旨可知，徵收程序乃對人民財產權之最大侵害，必須嚴格要求國家進行最嚴謹之程序，否則徵收處皆即屬違法。
(三)經查，土地徵收條例第10條第4項「需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者，除有第二項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會」僅立法規定需用土地人應舉行公聽會，其程序正當性顯然未達大法官會議上開解釋所要求之「最嚴謹之程序」要求，再查同法第10條3項「特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證」，然對於同為被徵收之農牧用地，其非經行政院核定為重大建設者，即未適用聽證程序，顯有平等原則之違反。
(四)土地徵收條例第11條第1項僅規定「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得」，卻未規定協議價購之具體程序，致令徵收實務之協議價購程序流於形式，有違憲法正當程序之保障。
(五)又查「本院受理人民聲請解釋憲法，就其指摘有違憲疑義之法律或命令，究竟有無及如何於所涉確定終局裁判中予以適用，歷來均採寬鬆之認定，除確定終局裁判載明援用之法律或命令之外，對於確定終局裁判僅使用法律或命令相同或相當之文句，形式上卻未予以載明所援用之依據；或確定終局裁判所持之法律見解或判決基礎，係以人民聲請解釋憲法所指摘之法律或命令為依據，業已構成實質適用者，均認符合聲請本院解釋憲法之程序要件」，是依大法官會議向來見解可知確定判決內容如就法律內容有所引用，即得成為聲請解釋憲法標的。本件地主認為有違憲之嫌的土地徵收條例相關法條內容，確定判決均有援引，得成為釋憲標的。
三、條文可能違憲之處:
(一)土地徵收條例第10條第4項規定違憲:
1、查「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用」釋字第409號解釋理由書意旨參照。
(二)土地徵收條例第10條第4項係由需用土地人舉行公聽會，但上開公聽會之規定，是由需地機關舉行，非由核准徵收機關舉行，且於公聽會之程序中，地主或其他地主發言，對需地機關及核准徵收機關並無任何拘束力。再查，由於我國徵收程序，係由需地機關檢具徵收計劃書，報請徵收審議小組核定，審議小組核定時，地主等並無任何程序可向核定之組織機關爭執及提出意見陳述，待核定後，地主只得尋行政救濟途徑向司法機關請求撤銷原處分，然對於委員會以合議制方式所作成之准駁核定，最高行政法院向來見解係認享有判斷餘地而高度尊重(最高行政法院100年判字第808號參照)，故而在土地徵收審議小組所作出之核准徵收決定後，地主欲在司法程序中爭執其處分不當，已有困難。
(三)是以，因需地機關本身即係規劃及勘選用地範圍之單位(見徵收土地範圍勘選作業要點)，又是舉行公聽會之機關(見申請徵收前需用土地人舉行公聽會與給予所有權人陳述意見機會作業要點)，而公聽會之程序，參與者意見對需地機關又不存在任何拘束效力(僅供聽取意見之用)，上開行政程序，已流於形式而無任何實質正當性。需地機關報請審議小組核定時，地主亦無法到場提出意見，迨及審議小組核定後，地主權益已受有重大損害。則如此公聽會之設計，實難符合大法官會議釋字第763號解釋所要求之「最嚴謹程序」。核准機關即審議小組作出核准徵收之決定後，地主財產權即受到剝奪而受有重大損害，地主應有權利請求審議小組進行徵收審查時，令地主到場陳述意見，並與就用地勘選範圍是否適當一事進行辯論。
(四)再查，同條第4項僅規定需地機關進行徵收前應踐行協議價購程序，但價購程序應如何進行，土地徵收條例卻全未明白揭示，致令協議價構程序均流於形式，且缺乏監督機制，需地機關亦無可能與被徵收之地主進行實質協商，此部分亦與大法官會議釋字763號解釋要求「程序保障應及於徵收前」之程序標準不符。
四、土地徵收條例第10條第3項規定，將特種農牧用地徵收，僅限於「行政院核定重大建設需辦理徵收」之條件，始適用「聽證程序」，有違反平等原則之規定:
(一) 憲法第七條規定人民之平等權應予保障。法規範是否符合平等權保障之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定（本院釋字第六八二號、第六九四號解釋參照）。
(二)經查「特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外，不得徵收。但國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用者所必須或經行政院核定之重大建設所需者，不在此限。」土地徵收條例§3-1條定有明文，其旨在保護我國特定農業區之農地得完整保存，以達我國糧食自足之目的，是規定僅於特殊條件下始得徵收特定農業區農牧用地，故而特定農業區之農牧用地之徵收，當更加謹慎，所適用程序嚴謹度當高於其他類別土地之徵收程序，以符保護農地之基本國策。
(三) 然土地徵收條例第10條第3項卻僅規定「特定農業區農牧用地」於經行政院核定為重大建設，始適用「聽證程序」，至於同為特定農業區農牧用地，其為一般徵收或區段徵收，不適用「聽證程序」，同為農牧用地，為需地機關徵收後，均將造成我國農地面積減少，而無法達到糧食自主之基本國策，竟只因是否為行政院所核定之重大建設與否而適用不同之行政程序，其區分之手段與目的，顯難有合理關連，而有違憲之虞。